Wie sind die Corona-Maßnahmen rechtlich zu bewerten?

Deutschland ist von einer weltweiten Pandemie mit zahlreichen Todesopfern betroffen. Bei der Reaktion darauf schränken die (Landes-)Regierungen zahlreiche Grundrechte flächendeckend und langanhaltend ein. Ist das legitim?

Eine allgemeine Antwort kann darauf nicht gegeben werden, es kommt auf den Einzelfall an. Der Blick auf die Maßnahmen und bisherige Gerichtsentscheidungen zeigt, dass verfassungsrechtliche Zweifel an einigen Maßnahmen nicht von der Hand zu weisen sind.

Denn auch wenn es eine wichtige Aufgabe des Staates ist, die Gesundheit seiner Bürger*innen zu schützen, dürfen die ebenso wichtigen Freiheitsrechte diesem Ziel nicht grundsätzlich untergeordnet werden.

Wie gefährlich ist die Pandemie in Deutschland? #

Im Jahr 2020 sind in Deutschland über 50.000 Menschen an bzw. mit dem Corona-Virus gestorben.[1] Über 60.000 Menschen sind mittlerweile daran so schwer erkrankt, dass sie intensivmedizinisch behandelt werden mussten.[2] Eine unbekannte Anzahl an Menschen trägt das ansteckende Virus in sich, ohne daran zu erkranken. Die Verbreitungswege des Virus sind noch nicht genau bekannt und deswegen kaum beherrschbar, jedenfalls zeigt sich, dass sich das Virus nur mit einschneidenden Maßnahmen eingedämmt werden kann.

Was sind Grundrechte? #

Grundrechte (Artikel 1 – 19 Grundgesetz) sind in erster Linie Abwehrrechte gegenüber dem Staat. Sie erlauben den Bürger*innen, ihr Leben frei zu gestalten, also z.B. ohne staatliche Vorgaben zu sagen, zu glauben oder zu arbeiten, was sie möchten.

Eine Gesellschaft, in der jede alle Menschen jederzeit alle Grundrechte voll ausleben, ließe sich kaum organisieren. Deswegen kann es durchaus legitim sein, unter bestimmten Voraussetzungen die Grundrechte des Einzelnen zugunsten von Grundrechten anderer Menschen zu beschränken. Allein die Menschenwürde ist unantastbar, hier dürfen keine Kompromisse gemacht werden.

Welche Grundrechte werden durch die Corona-Maßnahmen verletzt? #

Die Auflagen und Verbote zur Eindämmung der Pandemie verletzen zahlreiche Grundrechte. Die Pflicht, eine Maske zu tragen, bedeutet eine leichte Beeinträchtigung der allgemeinen Handlungsfreiheit; eine Betriebsschließung bedeutet eine starke Verletzung der Berufsfreiheit und der Eigentumsfreiheit. Die Amateurmusikszene darf nicht oder nur sehr eingeschränkt proben und konzertieren. Deswegen sind ihre Mitglieder insbesondere in der Kunstfreiheit betroffen. Auch Amateurorchester vermitteln Kunst und schaffen durch ihre Interpretationen selbst Kunst, sodass sie sich auf Artikel 5 Absatz 3 des Grundgesetzes berufen können: „Kunst und Wissenschaft, Forschung und Lehre sind frei.“[3]

Insgesamt beeinträchtigen die Maßnahmen folgende Grundrechte: die allgemeine Handlungsfreiheit, die Religionsfreiheit, die Kunstfreiheit, die Versammlungsfreiheit und die Berufsfreiheit. Darüber hinaus verletzen die Maßnahmen auch die Freiheit von Forschung und Lehre, die Freizügigkeit, die Unverletzlichkeit der Wohnung und die Eigentumsfreiheit. Noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik sind so viele Grundrechte von so vielen Menschen in einem solchen Ausmaß eingeschränkt worden.[4]

Sind diese Grundrechtsverletzungen gerechtfertigt? #

Angesichts der Bedrohung durch die Pandemie könnten die Grundrechtsverletzungen aber gerechtfertigt sein. Dafür müssen die Corona-Verordnungen bzw. ihre einzelnen Maßnahmen vier Kriterien erfüllen:

Legitimer Zweck

Die Maßnahmen müssen dem Gemeinwohl dienen. Das ist zu bejahen. Die Maßnahmen zielen auf den Schutz der Gesundheit und auf den Erhalt eines leistungsfähigen Gesundheitssystems, also darauf, dass möglichst viele erkrankte Menschen behandelt werden können. Damit will der Staat seiner grundlegenden Pflicht nachkommen, Leben und Gesundheit seiner Bürger*innen zu schützen.[5]

Geeignetheit

Die Maßnahmen müssen geeignet sein, ihren Zweck zu erreichen. Es muss also zumindest möglich sein, dass sie einen Beitrag zur Gesundheit der Bürger*innen und zur Entlastung des Gesundheitssystems leisten.

Hier kann man zwar Zweifel anführen, weil trotz der Kontaktbeschränkungen und trotz der Maskenpflicht die Infektionszahlen gestiegen sind. Aus einer anderen Perspektive könnte man bemängeln, dass nicht flächendeckend besondere Schutzmasken verteilt wurden.

Allerdings darf der Gesetzgeber weitgehend alleine entscheiden, was er für geeignet hält. Ein Gericht wäre hier nur bei evidenten Fehleinschätzungen entscheidungsbefugt, weil die Frage nach der Geeignetheit keine rechtliche, sondern eine politische Frage ist. Das gilt umso mehr, als es sich in Bezug auf Corona-Maßnahmen um Prognosen handelt und noch unklar ist, welche Maßnahmen effektiv sind. Unter diesem Gesichtspunkt sind die Maßnahmen nicht offenkundig falsch. Sie dürfen als geeignet gelten.

Erforderlichkeit

Staatliche Eingriffe in Grundrechte dürfen nur so geringfügig wie nötig sein. Wenn es eine Alternative gibt, die weniger einschränkend, aber genauso wirksam ist, wären schärfere Maßnahmen unzulässig. Auch hier darf angesichts der staatlichen Gewaltenteilung der Gesetzgeber weitgehend selbst beurteilen, was als „milder, aber gleich wirksam“ gelten soll.

Auffällig ist jedoch, dass derzeit kaum nach Alternativen gesucht wird. Eine gewisse Vielfalt ergibt sich zwar aus dem Föderalismus, die einzelnen Bundesländer wählen leicht unterschiedliche Strategien zur Bekämpfung des Virus. Besonders strenge oder vergleichsweise lockere Regeln wie z.B. in Spanien mit Ausgangsverboten oder Schweden mit dem Vertrauen auf Eigenverantwortung wurden aber bislang nicht in Erwägung gezogen.

Angemessenheit

Die Maßnahmen dürfen nicht außer Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Dazu muss man zwischen verschiedenen Grundrechten abwägen. Auf der einen Seite stehen die betroffenen Grundrechte (im Hinblick auf die Laienmusikszene insbesondere die Kunstfreiheit) und die Intensität des Eingriffs (angesichts von Proben- und Konzertverboten: sehr stark). In der anderen Waagschale liegt die Bedeutung des Gemeinwohls, also das Interesse aller an Gesundheit und einem leistungsfähigen Gesundheitssystem. Hier werden einige generelle Aspekte für diese Abwägung angeführt:

Bei der Abwägung müssen – anders als bisher – nicht nur medizinisch-naturwissenschaftliche Aspekte berücksichtigt werden, sondern alle Dimensionen, in denen sich die Einschränkungen auswirken, also auch Kultur, Psychologie, Recht, Pädagogik, Wirtschaft u.a.m. Nur so kann man dem weitreichenden Charakter der Einschränkungen gerecht werden. Staatliche Pandemiebekämpfung darf sich nicht allein an den Infektionszahlen orientieren, sondern muss auch die weiteren Konsequenzen der Maßnahmen in den Blick nehmen.

Grundlegend ist dabei zu bedenken, dass der Schutz von Gesundheit und Leben einen Höchstwert der Verfassung darstellt.[6] Trotzdem kann auch der Staat schon physisch keinen absoluten Lebens- und Gesundheitsschutz leisten. Krankheit und Tod zählen weitgehend zum allgemeinen Lebensrisiko. Auch rechtlich bedeutet der Schutz von Leben und Gesundheit immer eine – manchmal schwer zu ertragende – Abwägung mit anderen Interessen unter der Frage, welche Risiken hinnehmbar sind. So gibt es zwar Gesetze für die Straßenverkehrssicherheit und für den Umweltschutz, aber dennoch sterben jährlich tausende Menschen in Unfällen und an Umweltgiften.

Es würde nicht dem Wertebild des Grundgesetzes entsprechen, den Menschen auf das nackte (Über-)Leben zu reduzieren. Sogar der elementare Schutz von Gesundheit und Leben darf also nicht grundsätzlich über Freiheitsrechte gestellt werden.

Ebenso grundsätzlich gilt: Je länger die Einschränkungen andauern, umso höher werden die Anforderungen an ihre Rechtfertigung. Denn je länger eine Grundrechtsverletzung andauert, desto intensiver ist sie auch.

Andererseits ist zu beachten, dass die aktuellen Grundrechtsverletzungen zumindest ein wenig dadurch abgemildert werden, dass sie zeitlich befristet sind, dass den Behörden im Einzelfall ein gewisser Ermessensspielraum bei der Verhängung von Bußgeldern zusteht („Geldbuße bis zu 25.000 €“) und dass es Hilfsprogramme gegen die finanziellen Verluste gibt.

Dabei muss auch berücksichtigt werden, dass die Krankenhäuser seit April 2020 deutlich besser für Corona-Patient*innen vorbereitet und ausgestattet sind, sodass eine Überlastung des Gesundheitssystems mittlerweile weniger stark zu befürchten ist.[7]

Dürfen die Maßnahmen ohne Parlament angeordnet werden? #

Es bestehen also Anhaltspunkte dafür, dass die Maßnahmen, insbesondere der Lockdown, teilweise verfassungswidrig sein könnten. Umso schwerer wiegt vor diesem Hintergrund die Tatsache, dass die Maßnahmen auf einer zweifelhaften gesetzlichen Grundlage ergehen und weitgehend ohne Beteiligung des Parlaments durchgeführt werden.

Der Umgang mit einer Pandemie ist insbesondere im Hinblick auf die Ausübung von Grundrechten so wesentlich, komplex und folgenreich, dass hierüber das Parlament als demokratischer Gesetzgeber entscheiden muss. Nur die Diskussion möglicher Maßnahmen im Bundestag kann für die notwendige Öffentlichkeit und Rechtssicherheit sorgen. Nur das demokratische Verfahren im Parlament kann sicherstellen, dass die Vielzahl der betroffenen Interessen berücksichtigt wird.

Bis heute wurden die rechtlichen Grundlagen nicht im Bundestag diskutiert und entschieden, sondern informell zwischen der Bundesregierung und den Landesregierungen abgestimmt.

Das ursprüngliche Infektionsschutzgesetz – die rechtliche Grundlage für allgemeine Maßnahmen zum Infektionsschutz – war zunächst für zeitlich, regional und personell begrenzte Problemfälle wie eine verunreinigte Wasserleitung angelegt. Es bot zunächst keine adäquate Rechtsgrundlage für die bundesweite Unterbrechung des öffentlichen Lebens. Insbesondere Kontaktverbote für eine Vielzahl von unbeteiligten, nicht infizierten Personen waren von diesem Gesetz nicht vorgesehen.

Auch nach den Änderungen dieses Gesetzes bestehen verfassungsrechtliche Bedenken dagegen:

Es erfüllt nicht den rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgrundsatz, wenn es nur sehr vage formuliert, wann eine epidemische Lage von nationaler Tragweite vorliegt („dynamische Ausbreitung“, „bedrohliche Krankheit“, „mehrere Länder“, § 5 I 4 IfSG).

Es stellt an eher leichte Grundrechtseingriffe wie die z.B. Pflicht zum Maskentragen dieselben Voraussetzungen wie für schwere Grundrechtsverletzungen wie etwa das Verbot von Gottesdiensten (§ 28 a I IfSG) und wirkt damit in sich selbst unverhältnismäßig. Aus diesem Grund ist auch problematisch, dass das Gesetz keinen Unterschied zwischen dünn besiedelten Landesteilen und Ballungsräumen macht.[8]

Es gibt dem Bundesgesundheitsministerium eine Blankovollmacht dafür, Ausnahmen von zahlreichen Gesundheitsgesetzen zu machen (§ 5 II 1 IfSG). Damit erhält die Regierung – und nicht das Parlament – weitgehende Entscheidungsbefugnisse. Diese Möglichkeit ist zwar in Artikel 80 GG vorgesehen, darf aber nicht dazu führen, dass sich das Parlament auf diesem Wege selbst entmachtet.[9]

Wie entscheiden die Gerichte bislang? #

Die Gerichte entscheiden unterschiedlich, denn es kommt auf den Einzelfall an. Manchmal betonen die Gerichte den Entscheidungsspielraum der Landesregierungen, manchmal äußern sie erhebliche Bedenken an der Rechtmäßigkeit bestimmter Maßnahmen. Hier wird zunächst erklärt, was Eilrechtsschutz ist. Dann werden exemplarisch zwei Urteile zusammengefasst.

Zuständig sind vor allem die Verwaltungsgerichte und die Oberverwaltungsgerichte. In einigen Dutzend Fällen konnte bereits das Bundesverfassungsgericht angerufen werden. Oft handelt es sich um Eilanträge, die zunächst eher oberflächlich geprüft werden, bevor in einem späteren Verfahren alles gründlich überprüft wird.

Im Eilrechtsschutz, also bei Eilanträgen, prüfen die Gerichte nur, ob der Antrag in einem ordentlichen Verfahren wahrscheinlich Erfolg hätte. Dabei setzen sich die Gerichte nicht im Detail mit den Gründen auseinander, die für oder gegen die Verfassungswidrigkeit der angefochtenen Maßnahme sprechen. Stattdessen prüfen sie nur, was die schwereren Nachteile mit sich bringen würde: Wäre es schlimmer, wenn die Maßnahme trotz (später festgestellter) Verfassungswidrigkeit aufrechterhalten würden oder wäre es schlimmer, wenn die Maßnahmen aufgehoben würden, obwohl sich später herausstellt, dass sie verfassungskonform waren? Es geht im Eilrechtsschutz also zunächst nur darum, die Schaffung vollendeter Tatsachen zu verhindern. Dabei wird ein besonders strenger Prüfungsmaßstab angelegt. Das bedeutet, dass Eilrechtsschutz nur bei besonders starken Grundrechtsverletzungen greift.[10]

Dazu Beispiele:

Jemand hat beim Bundesverfassungsgericht eine einstweilige Anordnung gegen die Bayerische Corona-Verordnung vom März 2020 beantragt und auch Verfassungsbeschwerde dagegen eingelegt. Zur Begründung führte er an, in seinen grundrechtlichen Freiheiten verletzt zu sein, insbesondere weil er keine Partnerschaft anbahnen und auch nicht mit anderen musizieren und demonstrieren könne. Das Gericht lehnte den Antrag am 07.04.2020 ab. Einerseits erkannte das Gericht: Wenn die Verfassungsbeschwerde begründet wäre (was noch zu prüfen ist), wären die Einschränkungen „mit ihren erheblichen und voraussichtlich teilweise auch irreversiblen sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Folgen“ zu Unrecht ergangen. Andererseits verwies das Gericht darauf, dass jedenfalls im Eilrechtsschutz die Gefahren für Gesundheit und Leben die Einschränkungen der persönlichen Freiheit überwiegen. Diese Ansicht untermauert es mit den Hinweisen, dass die Einschränkungen befristet sind, Ausnahmen zulassen und den Behörden bei der Ahnung von Verstößen Ermessen eingeräumt ist.[11]

Das Verwaltungsgericht Hamburg beschloss am 10.11.2020, dass die Schließung von Fitness-Studios nicht rechtmäßig war. Denn im Infektionsschutzgesetz fehlt eine konkrete Regelung, die es erlauben würde, unternehmerische Tätigkeiten von Menschen zu verbieten, die nicht infiziert sind. Aufgrund der Schwere des Grundrechtseingriffs hätte es einer eigenen, vom Parlament geschaffenen gesetzlichen Grundlage bedurft.[12]

In München klagte eine Konzertveranstalterin, die zahlreiche Konzerte im Gasteig trotz behördlich anerkannter Hygienekonzepte absagen musste. Ihren Eilantrag lehnte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ab. Zwar erkannte er einen intensiven Eingriff in die Berufsfreiheit, sah sich aber nicht in der Lage zu beurteilen, ob die Konzerte angesichts der Pandemie tatsächlich keine Risiken mit sich bringen würden. Deswegen entschied das Gericht am 18.09.2020, jedenfalls im Eilverfahren den Gesundheitsschutz über die finanziellen Verluste der Konzertveranstalterin zu stellen.[13]

Dr. Kiyomi v. Frankenberg
Bund Deutscher Zupfmusiker e.V.
Bundesverband Deutscher Liebhaberorchester e.V.
24.02.2021

[1] Coronavirus – Todesfälle in Deutschland nach Alter | Statista, zuletzt abgerufen am 28.01.2021.

[2] COVID-19-Pandemie in Deutschland – Wikipedia, zuletzt abgerufen am 28.01.2021.

[3] Beck Online Kommentar Grundgesetz, 44. Auflage Artikel 5, Volker Epping / Christian Hillgruber, Rn. 43. An die Redaktion: Ist die gewählte Zitierweise sinnvoll? Sie entspricht nicht dem juristischen Standard, sondern soll allgemeinverständlich sein…

[4] Hans- Jürgen Papier: Umgang mit der Corona-Pandemie, Aus Politik und Zeitgeschichte 35 – 37/2020 S. 4 ff.

[5] Kyrill-A. Schwarz: Das Infektionsschutzgesetz und die Grundrechte, Juristische Ausbildung 2020, S. 323.

Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 46, 160, 164.

[6] Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts BVerfGE 46, 160, 164.

[7] Oliver Lepsius: Vom Niedergang verfassungsrechtlicher Denkkategorien in der Corona-Pandemie, Vom Niedergang grundrechtlicher Denkkategorien in der Corona-Pandemie – Verfassungsblog zuletzt abgerufen am 28.01.2021.

[8] Deutscher Bundestag, Ausschuss für Gesundheit, Ausschussdrucksache 19(14)246(7), Stellungnahme Andrea Kießling S. 4.

[9] Hans Michael Heinig et al.: Why Constitution Matters – Verfassungsrechtswissenschaft in Zeiten der Corona-Krise, JuristenZeitung 2020 S. 867.

Uwe Volkmann: Das Maßnahmegesetz, Das Maßnahmegesetz – Verfassungsblog, zuletzt abgerufen am 28.01.2021.

[10] Rüdiger Zuck, Holger Zuck: Die Rechtsprechung des BVerfG zu Corona-Fällen, Neue Juristische Wochenschrift 2020, S. 2303 ff.

[11] Bundesverfassungsgericht Aktenzeichen 2 BvR 652/20.

[12] Verwaltungsgericht Hamburg Aktenzeichen 13 E 4550/20.

[13] Bayerischer Verwaltungsgerichtshof Aktenzeichen 20 NE 20.2035.

0 Kommentare

Dein Kommentar

An Diskussion beteiligen?
Hinterlasse uns Deinen Kommentar!

Schreiben Sie einen Kommentar

Ihre E-Mail-Adresse wird nicht veröffentlicht. Erforderliche Felder sind mit * markiert.